천 년 역사 道체제…권한과 기능 이에 못 미쳐
道체제 폐지 및 약화 논란은 1994년 내무부를 중심으로 시작되어 2005년부터 일부 정치권으로 확산됐다. 이는 道를 중심으로 천 년 동안 형성되어 온 지역정체성을 훼손시킬 우려가 있다. 또한 세계적 추세인 광역-기초의 자치 2계층제에도 역행하는 주장이다.
경기개발연구원은 <道의 지위 및 기능 정립 방향>에서 중앙의 권한을 道로 이양해 道를 중심으로 한 지역정부 구축 등 道의 권한을 강화하기 위한 방향을 제시했다.
<작아지는 道 권한은 세계적 추세에 역행>
道체제는 고려시대부터 현재까지 천 년 동안 유지되어 왔다. 지방자치가 실시된 지 20년이 지난 지금 道의 권한은 중앙집권적 행정체제로 미약하다. 이를 대변하듯 2009년 행정안전부 사무총조사 결과에서 우리나라 전체 사무 가운데 80%가 중앙정부에 편중돼 있고 자치사무는 20%에 불과했다.
중앙정부 소속의 특별지방행정기관은 다수 지역을 관할함에 따라 道 지방행정과 중복되고 있다. 지역균형발전정책에 대해서도 道는 단순 보조 역할만 담당할 뿐 실질적인 권한은 없다. 道 핵심 지역의 광역시 승격은 잔여도부(殘餘道部) 문제를 발생시켰다. 도 관할 구역에서 인구·재정 등이 가장 큰 대도시가 분리되고 나머지 지역만 남아 道가 자립하기 어렵게 된 것이다. 인구 50만 이상 대도시에 부여한 획일적인 행·재정 특례는 道기능 약화와 대·중소도시 간 빈부격차를 초래했다.
더욱이 최근 일부에서 道의 폐지 내지는 기능 약화를 주장함에 따라 道의 지위와 기능은 약화될 것으로 예상된다. 반면 EU국가, 미국, 일본 등 지방자치 선진국은 지역이 국가경쟁력을 좌우한다는 인식 하에 광역정부(道)에 대한 권한과 기능을 대폭 강화하고 있다.
<道 지위 회복 위한 방향 제시>
보고서는 道의 지위와 기능을 정립하기 위해 道 중심의 지역정부 구축을 제시했다. 이를 위해서는 ‘사무배분법’을 제정해 중앙정부와 광역자치단체, 기초자치단체 간 기능을 명확히 배분하자는 의견이다. 중앙정부 소속의 특별지방행정기관은 道에 대폭 이관할 것을 주문했다. 또한 일본과 같이 지역경제 활성화를 위해 지역경제개발 권한을 道에 이양하자고 강조했다.
광역시·도를 통합한 메가시티를 구축해 국가경쟁력을 강화하는 동시에 道의 규모와 기능을 확대하는 방향도 설정됐다. 통합을 위해 지방행정체제 개편에 관한 특별법을 개정하자는 제안도 덧붙였다. 지역균형발전의 실질적 담당주체는 道로 전환하자고 주장했다. 지역을 관할하는 道가 중앙정부보다 지역불균형 문제를 정책화 하는 역량이 우수하다는 판단에서다.
50만 이상 대도시에 대한 특례는 관할 道와 공식적 협약을 통해 부여할 것을 당부했다. 해양도시 등 지역 특성에 따라 차별화 된 행·재정적 특례를 부여해 실질적인 지역발전을 도모하자는 것이다. 대도시특례에 따른 道의 재정 결손분은 중앙정부가 특별·분권교부세 등으로 보전해 주고 궁극적으로는 지방세를 늘릴 것을 주장했다
연구진은 “강화된 道의 지위와 기능이 원만히 작동하려면 국세와 지방세를 조정해 대폭적인 지방재정 확충이 필요하다”며, “보편적으로 선진국에서 지방세로 분류되는 지방소득세와 지방법인세, 지방소비세, 개별소비세를 도입해 지방재정 확충을 유도해야 한다”고 말했다.
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